關于促進特色小鎮規范健康發展的意見

國家發展改革委

 

特色小鎮作為一種微型產業集聚區，具有細分高端的鮮明產業特色、產城人文融合的多元功能特征、集約高效的空間利用特點，在推動經濟轉型升級和新型城鎮化建設中具有重要作用。近年來，各地特色小鎮建設取得一定成效，涌現出一批產業特而強、功能聚而合、形態小而美、機制新而活的精品特色小鎮，但也出現了部分特色小鎮概念混淆、內涵不清、主導產業薄弱等問題。為加強對特色小鎮發展的頂層設計、激勵約束和規范管理，現提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，以準確把握特色小鎮發展定位為前提，以培育發展主導產業為重點，促進產城人文融合，突出企業主體地位，健全激勵約束機制和規范管理機制，有力有序有效推進特色小鎮高質量發展，為扎實做好“六穩”工作、全面落實“六保”任務提供抓手，為堅定實施擴大內需戰略和新型城鎮化戰略提供支撐。

（二）基本原則。

——遵循規律、質量第一。立足不同地區經濟發展階段和客觀實際，遵循經濟規律、城鎮化規律和城鄉融合發展趨勢，不下指標、不搞平衡，控制數量、提高質量，防止一哄而上、一哄而散。

——因地制宜、突出特色。依托不同地區區位條件、資源稟賦、產業基礎和比較優勢，適合什么發展什么，合理謀劃并做精做強特色小鎮主導產業，防止重復建設、千鎮一面。

——市場主導、政府引導。厘清政府與市場的關系，引導市場主體擴大有效投資，創新投資運營管理方式，更好發揮政府公共設施配套和政策引導等作用，防止政府大包大攬。

——統一管理、獎優懲劣。把握發展與規范的關系，實行正面激勵與負面糾偏“兩手抓”，實行部門指導、省負總責、市縣落實，強化統籌協調和政策協同，防止政出多門。

二、主要任務

（三）準確把握發展定位。準確理解特色小鎮概念，以微型產業集聚區為空間單元進行培育發展，不得將行政建制鎮和傳統產業園區命名為特色小鎮。準確把握特色小鎮區位布局，主要在城市群、都市圈、城市周邊等優勢區位或其他有條件區域進行培育發展。準確把握特色小鎮發展內涵，發揮要素成本低、生態環境好、體制機制活等優勢，打造經濟高質量發展的新平臺、新型城鎮化建設的新空間、城鄉融合發展的新支點、傳統文化傳承保護的新載體。

（四）聚力發展主導產業。聚焦行業細分門類，科學定位特色小鎮主導產業，提高主導產業質量效益，切實增強產業核心競爭力。錯位發展先進制造類特色小鎮，信息、科創、金融、教育、商貿、文化旅游、森林、體育、康養等現代服務類特色小鎮，以及農業田園類特色小鎮，打造行業“單項冠軍”。聚焦高端產業和產業高端環節，吸引先進要素集聚發展，助推產業基礎高級化和產業鏈現代化。

（五）促進產城人文融合。推進特色小鎮多元功能聚合，打造宜業宜居宜游的新型空間。疊加現代社區功能，結合教育、醫療、養老整體布局提供優質公共服務，完善社區服務、商業服務和交通站點，建設15分鐘便捷生活圈。疊加文化功能，挖掘工業文化等產業衍生文化，促進優秀傳統文化與現代生活相互交融，建設展示小鎮建設整體圖景和文化魅力的公共空間。疊加旅游功能，加強遺產遺跡保護，因地制宜開展綠化亮化美化，打造彰顯地域特征的特色建筑，保護修復生態環境。

（六）突出企業主體地位。推進特色小鎮市場化運作，以企業投入為主、以政府有效精準投資為輔，依法合規建立多元主體參與的特色小鎮投資運營模式。培育一批特色小鎮投資運營優質企業，鼓勵有條件有經驗的大中型企業獨立或牽頭發展特色小鎮，實行全生命周期的投資建設運營管理，探索可持續的投融資模式和盈利模式，帶動中小微企業聯動發展。

（七）促進創業帶動就業。因地制宜培育特色小鎮創新創業生態，提高就業吸納能力。結合主導產業加強創業就業技能培訓服務，提高創業者和勞動者技能素質。發展創業孵化器等眾創空間，強化場地安排、要素對接等服務功能。鼓勵中小銀行和地方銀行分支機構入駐特色小鎮或延伸服務，創新科技金融產品和服務模式。引導入駐企業與電商平臺深化合作，拓寬新工藝新產品新模式的商業渠道。

（八）完善產業配套設施。著眼特色小鎮主導產業發展所需，健全公共性、平臺性產業配套設施，惠及更多市場主體。完善智能標準生產設施，提供標準廠房和通用基礎制造裝備，降低投產成本、縮短產品上市周期。健全技術研發轉化設施，發展共性技術研發平臺和科研成果中試基地。健全倉儲集散回收設施，完善電子商務硬件設施及軟件系統。

（九）開展改革探索試驗。根據特色小鎮多數位于城鄉接合部的區位特點，推動其先行承接城鄉融合發展等相關改革試驗，努力探索微型產業集聚區高質量發展的經驗和路徑。深化“放管服”改革，因地制宜建設便企政務服務設施，有效承接下放的涉企行政審批事項，完善政務服務功能，優化營商環境。允許特色小鎮穩妥探索綜合體項目整體立項、子項目靈活布局的可行做法。開展供地用地方式改革，鼓勵建設用地多功能復合利用，盤活存量建設用地和低效土地，穩妥探索農村集體經營性建設用地直接入市交易。探索投融資機制改革，謀劃與新型城鎮化建設項目相匹配、財務可持續的投融資模式。

三、規范管理

（十）實行清單管理。各省級人民政府要根據本意見，按照嚴定標準、嚴控數量、統一管理、動態調整原則，明確本省份特色小鎮清單，擇優予以傾斜支持。對此前已命名的特色小鎮，經審核符合條件的可納入清單，不符合條件的要及時清理或更名。國務院有關部門和行業協會不命名、不評比特色小鎮。國家發展改革委要會同有關部門建立全國特色小鎮信息庫，加強對各省份特色小鎮清單的指導監督和動態管理。

（十一）強化底線約束。地方各級人民政府要加強規劃管理，嚴格節約集約利用土地，單個特色小鎮規劃面積原則上控制在1—5平方公里（文化旅游、體育、農業田園類特色小鎮規劃面積上限可適當提高），保持生產生活生態空間合理比例，保持四至范圍清晰、空間相對獨立，嚴守生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線。嚴格控制高耗能、高污染、高排放企業入駐，同步規劃建設污水、垃圾處理等市政基礎設施和環境衛生設施。嚴防地方政府債務風險，縣級政府債務風險預警地區原則上不得通過政府舉債建設特色小鎮。嚴控特色小鎮房地產化傾向，在充分論證人口規模基礎上合理控制住宅用地在建設用地中所占比重。嚴守安全生產底線，加強安全生產監管和重大災害治理，維護人民生命財產安全。

（十二）加強激勵引導。國務院有關部門要組織制定特色小鎮發展導則，在規劃布局、主導產業發展、產城人文融合和公共設施建設等方面提出普適性操作性指引，引導培育一批示范性特色小鎮，總結提煉典型經驗，發揮引領帶動作用。建立政銀企對接長效機制，支持符合條件的特色小鎮投資運營企業發行企業債券，鼓勵開發性、政策性和商業性金融機構在債務風險可控前提下增加中長期融資支持。加大中央預算內投資對特色小鎮建設的支持力度。支持發行地方政府專項債券用于特色小鎮有一定收益的產業配套設施、公共服務設施、市政公用設施等項目建設。鼓勵地方通過安排相關資金、新增建設用地計劃指標等方式，對特色小鎮發展予以支持引導。

（十三）及時糾偏糾錯。地方各級人民政府要對違法違規的特色小鎮予以及時整改或淘汰。對主導產業薄弱的，要加強指導引導，長期不見效的要督促整改。對違法違規占地用地、破壞生態環境的，要及時制止并限期整改。對投資主體缺失、無法進行有效建設運營的，以及以“特色小鎮”之名單純進行大規模房地產開發的，要堅決淘汰除名。

四、組織實施

（十四）壓實地方責任。各省級人民政府要強化主體責任，統籌制定本省份特色小鎮管理制度、政策措施和檢查評估機制，做好組織調度和監測監管。市縣級人民政府要深化認識、把握節奏、強化落實、久久為功，結合本地實際制定細化可操作的工作措施，并科學編制特色小鎮規劃。

（十五）加強部門指導。依托城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議制度，國家發展改革委要會同財政部、自然資源部、住房城鄉建設部、農業農村部、體育總局、國家林草局等有關部門和單位強化協同協作，統籌開展特色小鎮監測督導、典型示范和規范糾偏等工作，督促有關地區及時處置特色小鎮建設過程中的違法違規行為，對工作不力的地區進行通報，切實促進特色小鎮規范健康發展。